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本帖最後由 jjs0035 於 2015-6-16 00:13 編輯
2015年6月14日台北訊,特約記者廖靜蕙報導
農地農用與農舍論壇.系列報導(上)
http://e-info.org.tw/node/108222
農地農用與農舍論壇.系列報導(下)
http://e-info.org.tw/node/108223
假農舍入侵農地議題,自2月宜蘭縣政府暫停核發農民資格、農舍建造執照及農業設施容許使用證明,至今仍延燒。農委會也趁這波民氣可用,提出修法,包括增訂申請人應為直接從事農業生產之自然人,須檢附經營計畫,由地方政府審查不影響農業生產環境及農村發展;在承受人方面則應符合農民條件。
由於各方爭論不休,上週五(12日),台灣農村經濟學會、台大農業經濟學系及中興大學國際農業研究中心即舉辦「農地農用及農舍」論壇,邀請農委會企劃處、水保局闡明農地政策,以及如何避免假農舍侵害農地。
農舍興建資格限制 爭議大、難入法
農委會數據指出,為確保糧食安全,在國外農產品輸入受阻時,如以每人每日基本熱量2000∼2100大卡需求為準,種植國內適作之稻米、甘藷等主糧,耕地需求總面積為74萬~81萬公頃。
農委會水保局組長陳榮俊指出,農業用地興建農舍辦法自2001年實施以來,未能落實農舍原有政策目標,使農地成為炒作對象,影響農業生產環境及農村發展。
內政部與農委會於2013年7月1日修正公告17條文,包括增訂不得申請興建農舍之土地使用地類別、最小興建面積規定、5年內曾取得建照不得再申請、應符合放流水標準、定期檢查與處理機制等規定,以杜絕1坪農舍、連續申請興建等不合理現象。
但有關農民身分認定、農民申請興建農舍資格等議題,卻因當時各界爭議太大,未納入修正。為解決農舍興建根本問題,農委會於去(2014)年檢討分析農民身分認定與資格。
農舍非農有 皆處都會邊緣
依營建署全國建管資料分析,2000∼2014年3月,全國農舍案件共有28,405件。數量前五名為宜蘭縣、南投縣、桃園縣、苗栗縣、新竹縣,位置皆緊鄰都會區。
而營建署分析2008∼2013年農舍起造人共16,338筆資料中,具農保或健保第3類被保險人只占38.8%。
再以宜蘭縣政府2009∼2014年房屋稅稅籍分析,新建農舍3,409案,3年內移轉者高達2,094案(不含繼承),短期內轉移比率則達61.43%;而5年內移轉案件之承受人具農保身分者僅佔6.7%。
對此,農委會認為農舍申請人是否實際從事農業經營的查核機制,須嚴格檢討,並列為優先修法。水保局副局長林長立表示,農舍是因為經營農業有需要才申請,是特許的。此次修法主要是農民資格的認定,確定為直接從事生產者,例如具備農保、健保第三類等條件;有些在外兼差者雖為勞保資格,仍可以購買資材、銷售的憑證來證明。
確認務農者身分 保障農地農用
農委會企劃處處長曹紹徽表示,農發條例在2000年修法之前,農地所有權一定屬於自耕農,所有農民福利、補貼,都以持有農地為依據。農發條例修法後,自然人都可買賣農地,但管理手段並未跟上,導致領老農津貼者可能不是農民、參加農保者不務農,蓋農舍、住農舍的,也不是從農的人;如此不正常發展,不但妨礙農業,也浪費農業施政資源。
要改革不容易,改革老農津貼花了1年研究、規劃分析、提出草案;又花了1年排除阻礙。農保也透過與內政部合作修法,投保人數從145萬大幅降低到1,000多人,讓農業資源得以有效運用。
對於輿論認為,農地政策已調整為管地不管人,為何還要限制只有農民才可興建農舍?農委會企劃處農地科科長王玉真表示,雖然農發條例修正後開放一般自然人能自由買賣農地,但農地仍應作農用。
意即取得農地者應為從農者,而農地須農用、農舍與農業經營不可分離;只有在此條件下,農民才能興建農舍。
炒作農地農舍 農業政策難推動
而限制農舍興建是否影響農地價格?王玉真說,當農舍被當作與農業經營完全無關的純住宅使用,被視同一般房地產成為投資炒作標的;再加上鄰近都會區、交通可及性高,休閒觀光盛行等條件下,更帶動農舍及農地交易頻繁,價格將居高不下。
農舍炒作有礙台灣農業發展。圖片來源:台灣農村陣線。
相對地,農地價格過高影響有意務農者取得農地,尤其新進農民或青年農民,或想擴大經營的佃農,也造成農業政策推動困難。
至於限制農舍承受人是農民,將使農民貸款資金被套牢、影響生計的說法並不成立。王玉真說,全台蓋最多農舍的前五大縣市,在農會貸款約137億元,有9成用來自住,1成則是投資。而申請貸款者中,有68%皆是不具農保及健保第三類保險的非農民,意謂著農地價格合理下跌,受影響者主要是這些將農地視為投資標的的非農民。
最近媒體一報導農舍要修法,就出現搶建。王玉真表示,若是真農民根本不需如此,顯示限制農舍興建有助農地價格合法化,對農業放款及農業發展具正面效益。
農地視為資源分級 耕地目標79萬公頃
針對確保農地資源妥善運用,曹紹徽則表示,農委會已調查了優良農地區位,接著是與內政部區域計畫銜接,至少維持79萬公頃農地,與國人每日基本熱量需求相符。農委會將農地資源分類分級利用及管理。農地分為4種:
第一種農業用地:具備優良農業生產環境
第二種農業用地:可維持糧食生產功能
第三種農業用地:受交通等外在因素干擾之農業地區
第四種農業用地:擁有糧食生產功能且位於坡地之農地
基於糧食安全目標及因應各產業發展之用地需求,各市縣農地控管量及區位,將以農1、農2、農4總和為原則。
王玉真進一步說明,全國區域計畫已把農地資源總量列入控管,盡量避免變更,以農業用途優先;若遇無可避免變更使用的農地,需進行補償回饋。從上位國土法規修法並加強查緝等層面著手,確保農地面積及農用。
(繼續閱讀下篇)
註釋:
1.農業用地:依據《農業發展條例》第3條定義,「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內,依法供下列使用之土地:
(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
(二)供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
(三)農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。
2. 耕地:指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。
沒有農地哪有農業,農地農用看似天經地義,卻因假農舍、非法工廠入侵,而險象環生,進而影響農業發展。農委法雖推動修法,只是修法就萬事OK了嗎?事實上,現行法令已授與中央及地方農舍興建事前審核以及事後查核的職權,更重要的是台灣農地該如何確保農用?學者即表示,農業發展目標混亂與執行不力,恐怕再多修法仍是徒勞。
地方執法 中央要督導
農委會雖積極推動修法,然而,修法前,稽核現行法令更應積極進行。世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧即舉例,農舍法定不能有圍牆,光是圍牆就該查緝。在辦法尚未修訂前,中央政府應與地方政府建管單位聯合查緝。
中興大學國際農業研究中心特聘教授陳吉仲則指出,要降低炒作農地動機方法很多,依據《農業用地興建農舍辦法》13、15條,若未符合原要求,縣市政府可撤銷執照。然而,至今有多少不符合要求蓋在農地上的工廠、廟宇遭撤銷?答案若為否定,問題就不在條文修法,而是執法。
另第2條,將農民取得土地2年修改為10年;或將第2條第5款將「得」改為「應」即是一例。
他認為,辦法已完備,是執行和管理面問題,因此事前審查由縣市政府負責;執行上雖授予地方政府,但又有選舉壓力,若中央能督導、事後再由中央政府稽核,可減少弊端。
2000年時「農地、農用、農有」政策調整為「農地、農用」,顯示農地不一定農有,因此目前有許多農地地主並非農民。以休耕土地的地主為例,一年兩期連續休耕的農地地主中,有65%不具農保資格。
農地不該蓋住宅
農民說法和定義的現行法定不一,但農民定義卻關係著農業政策。為解決農舍農有,又要增加農民定義,能否解決問題仍未知。台灣大學農業經濟學系教授吳榮杰認為,繞著無法解決的問題轉,只會製造更多問題。
農發條例指出2.5分地可分割,其中1/10面積可興建農舍,是否意味10%農地可變建地?吳榮杰認為,無論是誰,都不應在農地上蓋住宅,只有建地才能蓋住宅。
傳統農村地景,農地與農舍鑲嵌,有農業經營才需農舍。圖為苗栗石虎田;攝影:廖靜蕙。
吳榮杰表示,台灣農業透過修法,從「農地農有農用」走到「農地農用」,現在又因農舍問題,以維護「農地農用」推「農舍農有」政策。此「農舍農有」政策目的為何?是否將使政策倒退?陳吉仲也認為,若討論重點在農地農用,則解決方式在於管理和執行層面,而非農民定義問題。
而一旦以「農地農有農用」思維解決了農地蓋農舍,會不會反造成台灣農業發展上的問題?正當聯合國鼓勵家庭農場自給自足,以台灣的地理條件,農委會卻要和大國比農地,推小地主大佃農,認為這樣才是農業,這種思維令人擔心。
對於有人批評蓋農舍或農地休耕、閒置造成糧食自給率偏低,吳榮杰認為,這是因政策限制資源導向農業,又開放進口作物,導致耕種收益過低,農民認為閒置比耕種划算、甚至不惜變賣祖先世代辛苦累積的土地所造成的「果」。
吳榮杰表示,要解決糧食自給率應思考如何讓農民願意耕種,進而愛惜農地,並增加年輕人返農意願,而非只表面地阻擋農舍興建。而政府將假農舍視為違建,僅是轉移焦點,迴避了核心議題。
農地面積說不清 哪來糧食安全
而到底全台可供生產糧食的耕地有多少?陳吉仲指出,農業年報可耕地面積近81萬公頃,主計處普查耕地面積是57萬公頃。農地數量多寡和台灣農業永續經營息息相關,然而政府部門卻出現不同數據。他認為,長期而言,合適的農地數量及區位須從國土規劃角度來談,因為保護農地目的在確保台灣農業永續經營及維護糧食安全。
不但耕地面積說不清楚,農地不斷流失更雪上加霜。政治大學地政系教授顏愛靜提出數據說明,11縣市中,545公頃農地上有非法工廠,其中300多公頃是特定農業區,為了讓非法工廠合法化,內政部透過區域計畫,將土地變更為一般農業區,再轉變為丁種用地。顏愛靜質疑:「將農業用地變更為非農業用地,這樣對嗎?」
且土地變更後和鄰田無區隔,影響了農業生產,例如彰化縣和美鎮遭鄰近工廠汙染,結果無法耕種。
而徵收優良農田開闢工業區也未達成開發目標,造成許多閒置廠區,政府對此束手無策,卻又以輔導違法工廠進入工業區的革新方案為名,持續開闢工業區、徵收土地,顯示了農業部門以外的部會及政策,對農地極不友善。顏愛靜認為,農地問題若無跨部門協調,根本無解。
以公共制度確保農地農有
蔡培慧指出,台灣農業面臨的並非高齡化,而是斷層化。過去30年,新農民並未一波接著一波投入農業,使農村凋零、農業無以為繼。耕種收益不夠,農地只能賣給市場,淪為炒作商品。
對此,蔡培慧提出建立能確保農地農用的「土地儲備制度」。即民眾要賣地時,政府是唯一買主;也可存進土地銀行領孳息,由政府擁有農地,進行土地重劃,或把農地租給新進務農者。
農民認定大哉問
陶淵明是不是農民?他的房子是否農用?吳榮杰提出這個疑問,若套用民間團體的標準,他必須有很多證據證明他的身分。何謂農民?若認定標準不清楚或有困難,將造成農業政策執行之重大困擾。陳吉仲整理目前法令關於農民的定義,包括:
《農業發法條例》第3條定義,農民是指直接從事農業生產之自然人。
行政院主計處人力資源調查統計年報對於農、林、漁、牧業生產人,係指從事作物栽培、動物飼育、林木種植與伐採、水產養殖及漁撈之人員。全國有54萬人。
農林漁牧業普查「農牧戶」認定更具體,例如年底經營(含租借用、受委託)之可耕作地面積在0.05公頃以上(不論是否種植農作物均包括在內)。或飼養1頭以上之大型動物(如乳牛、肉牛、種牛、鹿等)或飼養3頭以上之中型動物(如豬、羊等)、100隻以上之小型動物(如雞、鴨、鵝、兔等),全國約70萬人。
農民健康保險按「農民健康保險條例」,農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外,應一律參加農保為被保險人,修法後從145萬人降到1000多人。
農會會員則依《農會法》第12條規定,凡中華民國國民,年滿20歲,設籍農會組織區域內,實際從事農業,並合於自耕農、佃農、農業學校畢業或有農業專著或發明,現在從事農業推廣工作,及服務於依法令登記之農、林、牧場員工,實際從事農業工作等條件之一,經農會總幹事提報該理事會審查合格後,得加入該組織區域之基層農會為會員,且每農戶以1人為限,約104萬人。 |
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